四大一線城市城市更新條例對比

2022年6月，《北京市城市更新條例（征求意見稿）》發布并向全社會公開征求意見。至此，北京、上海、廣州、深圳四個一線城市均將城市更新相關政策上升到立法層面。四個一線城市的城市更新立法內容有何相同、不同之處，本文進行對比及分析。

1、城市更新界定

北京：“本條例所稱城市更新，是指對本市建成區內城市空間形態和城市功能的持續完善和優化調整。具體包括：

（一）以保障老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區等房屋安全，提升居住品質為主的居住類城市更新；

（二）以推動老舊廠房、低效產業園區、老舊低效樓宇、傳統商業設施等存量空間資源提質增效為主的產業類城市更新；

（三）以更新改造老舊市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施，保障安全、補足短板為主的設施類城市更新；

（四）以提升綠色空間、濱水空間、慢行系統等環境品質為主的公共空間類城市更新；

（五）以統籌存量資源配置，優化功能布局，實現片區可持續發展的區域綜合性城市更新；

（六）市人民政府確定的其他城市更新活動。”

上海：“本條例所稱城市更新，是指在本市建成區內開展持續改善城市空間形態和功能的活動。具體包括：

（一）加強基礎設施和公共設施建設，提高超大城市服務水平；

（二）優化區域功能布局，塑造城市空間新格局；

（三）提升整體居住品質，改善城市人居環境；

（四）加強歷史文化保護，塑造城市特色風貌；

（五）市人民政府認定的其他城市更新活動。”

廣州：“本條例所稱城市更新，是指對市人民政府按照規定程序和要求確定的地區進行城市空間形態和功能可持續改善的建設和管理活動。經確定的城市更新地區應當具有下列情形之一：

(一)歷史文化遺產需保護利用；

(二)城市公共服務設施和市政基礎設施急需完善；

(三)環境惡劣或者存在安全隱患；

(四)現有土地用途、建筑物使用功能或者資源利用方式明顯不符合經濟社會發展要求;

(五)經市人民政府認定的其他情形。”

深圳：“本條例所稱城市更新，是指對城市建成區內具有下列情形之一的區域，根據本條例規定進行拆除重建或者綜合整治的活動。

（一）城市基礎設施和公共服務設施急需完善；

（二）環境惡劣或者存在重大安全隱患；

（三）現有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合經濟社會發展要求，影響城市規劃實施；

（四）經市人民政府批準進行城市更新的其他情形。”

各個城市對城市更新的定義及內涵表述有所不同，但從其本質上理解，關于城市更新的界定均體現出兩點：

（1）范圍界定是城市建成區；

（2）目的是改善城市空間形態或功能。

2、城市更新分類

各城市城市更新分類劃分標準不同，具體分類也各不相同。北京、廣州、深圳條例中均有明確表述，北京按照改造內容分為居住類、產業類、設施類、公共空間類和區域綜合類；廣州、深圳均按照改造程度劃分，廣州分為微改造、全面改造和混合改造類，深圳分為拆除重建類和綜合整治類。對于上海而言，未在條例中明確體現出具體分類，但從“城市更新指引體現區域更新和零星更新的特點”及“對需要實施區域更新的應當編制城市更新行動計劃”、“更新區域內城市更新活動由更新統籌主體統籌開展；零星更新項目，可以由物業權利人實施”等相關表述中可以認為政策上上海將城市更新有分為“區域更新”和“零星更新”兩大分類。

從具體分類上看，北京、深圳對分類的具體內涵進行了解釋，而廣州未展開描述。北京分類內涵見上述界定中的內容，不再贅述。深圳“拆除重建類”是指“通過綜合整治方式難以改善，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照規劃進行重新建設的活動。”而“綜合整治類”包括“修繕建筑物外觀；加建電梯、連廊、樓梯和遮蔽通道等輔助性設施；完善道路交通、給排水、供電、燃氣、消防、安防、垃圾分類、通信等公共服務設施；增設或改造養老、文化、教育、衛生、托育、體育、快遞、停車場、充電設施、社會治安等各類社區服務設施；保護、活化利用不可移動文物或者歷史風貌區、歷史建筑；改變建筑物功能；其他加建、改建、擴建或者局部拆建行為。”

各城市對城市更新的視角不同，分類也不同，而不同分類下城市更新特點、操作模式也不同，城市更新內容紛繁復雜，這也是城市更新實操中項目較為難以落地的原因之一。

1、土地用途轉換

北京、上海、深圳均允許土地用途轉換或綜合統籌，具體來說：北京允許商業服務業相互轉換，允許工業及倉儲符合相關要求下轉換為其他用途；上海在規劃用地性質兼容的前提下，功能優化后可改變使用用途；廣州允許在改造范圍內不同土地用途統籌確定，包括居住、商業、商務、工業等。

而深圳原則上不允許綜合整治類城市更新項目改變土地用途。深圳之所以與其他城市不同，原因在于深圳城市更新具有自身特點，從分類上深圳將城市更新分為拆除重建類和綜合整治類，拆除重建類要將原有建筑物拆除、進行不動產權屬注銷登記，國有建設用地使用權重新出讓，而綜合整治類涉及修繕、加建、改建、擴建、局部拆除或改變功能等，原則上不允許改變土地用途。

2、土地配置方式

在土地配置方式上，北京包括租賃、公開出讓、先租后讓、作價出資（入股）、劃撥、協議出讓；上海包括招標、拍賣、掛牌、協議出讓、劃撥；廣州包括公開出讓、劃撥、協議出讓；深圳包括公開出讓、協議出讓。

我們重點關注對各個城市更新政策中的協議出讓方式。

四個城市中均明確可以協議出讓，北京規定“有償方式配置，可以協議方式出讓”，上海規定“不能采取招拍方式，經市人民政府同意，可協議出讓”，但北京、上海均具體未作展開。廣州和深圳相關條例中均明確提及協議出讓并說明了具體的情況。

廣州：“市、區人民政府組織實施的城市更新項目涉及土地供應的，應當公開出讓，但符合規定可以劃撥或者協議方式出讓的除外。”“城市更新項目涉及以下用地的，可以劃撥或者協議出讓給符合條件的實施主體：經農村集體經濟組織依法表決通過后，納入舊村莊全面改造或者混合改造項目范圍且轉為國有性質的留用地”。

深圳：“實施主體應當先按照規劃要求向政府無償移交公共用地，再申請以協議方式取得單元規劃確定的開發建設用地使用權，并簽訂國有建設用地使用權建設合同”。

總結來看，北京、上海、廣州、深圳均在立法層面明確了可以協議出讓，并且廣州、深圳分別明確了可以協議出讓的情形，具體而言，廣州舊村改造集體建設用地轉為國有性質的留用地可以協議出讓；深圳實施主體按規劃向政府無償移交公共用地，可以協議方式取得開發建設用地使用權。

3、容積率獎勵

容積率獎勵相關政策方面，上海、廣州有相關內容而北京、深圳未提及。對上海而言，零星項目提供公共服務設施、市政基礎設施、公共空間等，可轉變用地性質、按比例增加經營性物業、提高建筑高度等鼓勵；并且對歷史風貌保護也有容積率獎勵政策，新增不可移動文物、優秀歷史建筑以及需要保留的歷史建筑的，可以給予容積率獎勵。對廣州而言，無償提供政府儲備用地、超出規定提供公共服務設施用地或對歷史保護作出貢獻，可給予容積率獎勵。

4、土地出讓金補繳

在土地出讓金補繳方面，北京、上海、廣州均有關于綜合考慮各因素確定補繳土地出讓金相關內容，綜合考慮因素包括土地取得成本、公共服務設施、市政基礎設施、公共空間以及提供保障性租賃住房等。深圳原則上不允許綜合整治類城市更新項目改變土地用途，因此未提及土地出讓金補繳相關內容。

5、一二級聯動

在一二級聯動方面，北京明確規定“城市更新活動不包括土地儲備、房地產一級開發等項目”，這意味著北京無法通過城市更新政策實現一二級聯動。上海、廣州、深圳均提及一二級聯動相關內容，可以認為，城市更新實現一二級聯動在立法層面政策支撐仍存在困難。

從立法內容看，“防止大拆大建”已成為各地推進城市更新的共識。

《北京城市更新條例（征求意見稿）》強調減量發展，“嚴格控制大規模拆除、新建”。同時，結合首都城市特點，堅持“留改拆”并舉，采用小規模、漸進式、可持續的更新模式，統籌推進首都功能核心區城市更新，促進老城整體保護。

《上海城市更新條例》強調，堅持“留改拆”并舉、以保留保護為主，遵循規劃引領、統籌推進，政府推動、市場運作，數字賦能、綠色低碳，民生優先、共建共享的原則。北京、上海均強調“留改拆”并舉，“留”位于首位。

《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》要求加大對城市更新微改造的支持力度，針對微改造項目挖掘空間難、審批許可難、資金籌措難等瓶頸問題，提供一系列解決措施。

2021年8月，住房和城鄉建設部在《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號，以下簡稱“63號文”）中要求，嚴格控制大規模拆除。除違法建筑和經專業機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規模、成片集中拆除現狀建筑，原則上城市更新單元（片區）或項目內拆除建設面積不應大于現狀總建筑面積的20%。提倡分類審慎處置既有建筑，推行小規模、漸進式有機更新和微改造。

需要指出的是，深圳城市更新模式較為特殊，深圳城市發展不受“減量”約束，以往城市更新實施中更側重于拆除重建，這兩個城市強調的是政府統籌、市場運作，市場化程度較高，社會資本參與較多。但在63號文后，城市更新大拆大建將受到一定限制，未來深圳以往采取的拆除重建類模式或將面臨一定調整。

1、北京：積極引入社會資本方，物業權利人承擔部分改造成本

《北京城市更新條例（征求意見稿）》中多次提及社會資本方，如“鼓勵社會資本參與城市更新活動”“支持社會資本開展更新房屋再利用”“市、區人民政府應當對涉及公共利益、產業提升的城市更新項目予以資金支持，引導社會資本參與”等。以北京城市更新較為典型的“勁松模式”為例，該模式的核心是吸引社會資本參與，并保障資本的利益訴求，從設計、規劃、施工到后期的物業管理全流程參與改造。借助后續物業管理服務的使用者付費、政府補貼、商業收費等多渠道收入來源，維持了一定期限內投資回報的平衡，形成吸引社會資本方參與城市更新的因素之一。

《北京城市更新條例（征求意見稿）》中明確規定，“城市更新實施主體與物業權利人應當按照約定合理共擔改造成本，共享改造收益。”其他城市的城市更新改造成本一般由政府或社會資本方承擔，很少涉及物業權利人，北京城市更新創新性提出物業權利人承擔部分成本。以北京勁松社區改造為例，在改造資金來源上，政府財政投入4600萬元，社會資本方（愿景集團）投入3000余萬元，原住戶每戶增加5~7平方米居住面積，按8400元/平方米作為改造投入資金。在資金投入上將物業權利人納入其中，具有一定示范意義，增加了資金投入來源。

2、上海：統籌主體成為城市更新一大特色

在《上海城市更新條例》中，第十七條、第十九條~第二十五條以及第五十六條均提及“統籌主體”相關內容，占據了大量篇幅，可見“統籌主體”的重要性，統籌主體也成為上海城市更新的一大特色。

首先，條例明確了更新區域內的城市更新活動由更新統籌主體開展，并且提出建立更新統籌主體遴選機制，具體由市人民政府另行制定，屬于歷史風貌保護、產業轉型升級、市政基礎設施整體提升等情形，市、區人民政府可以指定更新統籌主體。其次，統籌主體的職責與權利方面，在職責上，統籌主體編制負責推動達成區域更新意愿、整合市場資源、編制區域更新方案以及統籌、推進更新項目的實施等。在權力上，一方面，統籌主體具有更新區域內的城市更新活動統籌權，特定更新更新區域內的城市更新活動及原物業權利人均需要接受其指導，包括完成特定更新區域現狀調查、區域更新意愿征詢、市場資源整合等工作；另一方面，市、區人民政府根據區域情況和更新需要，可以賦予更新統籌主體參與規劃編制、實施土地前期準備、配合土地供應、統籌整體利益等職能。

統籌主體或成為城市更新重要操作模式。《北京城市更新條例（征求意見稿）》中也提出賦予統籌主體相關職能，具體來說“賦予更新實施單位統籌主體推動達成區域更新意愿、整合市場資源、推動項目統籌組合、推進更新項目實施等職能”。我們認為，未來可能有其他城市借鑒上海、北京經驗，在城市更新項目中采用“統籌主體”模式，由其進行整體統籌與資金平衡。

3、廣州：微改造是重要提法

從技術層面明確了微改造項目的操作標準，規定微改造項目退讓、退界標準不低于現狀。環保、消防、衛生防疫按照現行技術標準執行，對于受條件限制確有困難的，可以綜合運營新技術、新設備、加強管理等保障措施。同時，實施節能改造提升建筑綠色低碳水平，采用可再生能源技術開展綠色化改造。在資金方面，微改造項目可以通過項目組合實施解決老舊小區改造的資金問題，并應當優先實施老舊小區改造項目，以提高居民生活品質和補齊民生短板。對于涉及用地以及建筑功能業態轉換的，可以通過制定正、負面清單進行管理。

4、深圳：獨特的城市更新“深圳模式”

深圳城市發展并不存在“減量化”壓力，城市更新模式與其他城市較為不同，類型上分為拆除重建類和綜合整治類，并且市場化程度更高，因此深圳在城市更新領域形成了獨特的“深圳模式”。以城市更新程序為例，從流程上看是屬于拆除重建類，這與其他城市從宏觀流程進行描述有所不同。具體來說，城市更新一般按下列程序進行

“（一）城市更新單元計劃制定；

（二）城市更新單位規劃編制；

（三）城市更新實施主體確認；

（四）原有建筑物拆除和不動產權注銷登記；

（五）國有建設用地使用權出讓；

（六）開發建設；

（七）回遷安置。”

另外需要說明的是，深圳作為經濟特區，政策制定具有一定特色性，對其他地方而言，學習借鑒時應注意是否符合實際和是否可以適用。