隨著政策和市場環(huán)境的變化，“投資人+EPC”日益成為片區(qū)開發(fā)項目的常見投融資模式。而其中對投資人的招選是該模式操作過程中的關(guān)鍵，本文將對針對使用單一來源采購和直接授權(quán)方式確定的投資人的問題進行淺析：

一、采取單一來源采購方式

采取單一來源采購主要考慮的是《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》規(guī)定PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購五種方式。但非PPP項目，政府采購行為應根據(jù)政府采購法及其實施條例規(guī)定執(zhí)行。

單一來源采購一詞出自政府采購法。《中華人民共和國政府采購法》第三十一條符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源方式采購：

(三) 必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。

上述條款可見單一來源方式采購針對的是貨物或服務。

作為一個工程類項目，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第七條政府采購工程以及與工程建設有關(guān)的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例。

而根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》第三條規(guī)定在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關(guān)的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：

（一）大型基礎設施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；

（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；

（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。

因此政府采購工程應主要適用招標投標法規(guī)定，招標分為公開招標和邀請招標。

當然單一來源采購并非完全不能用于政府采購工程，例外情況規(guī)定如下：

《中華人民共和國政府采購法實施條例》 第二十五條  政府采購工程依法不進行招標的，應當依照政府采購法和本條例規(guī)定的競爭性談判或者單一來源采購方式采購。

可見政府采購工程使用單一來源采購方式的前提是需要滿足政府采購工程依法不進行招標，而政府采購工程依法可以不進行招標的情況如下：

情況A：《中華人民共和國招標投標法》對應規(guī)定：第六十六條　涉及國家安全、國家秘密、搶險救災或者屬于利用扶貧資金實行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進行招標的項目，按照國家有關(guān)規(guī)定可以不進行招標。

情況B：《中華人民共和國招標投標法實施條例》對應規(guī)定：第九條　除招標投標法第六十六條規(guī)定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：
（一）需要采用不可替代的專利或者專有技術(shù)；

（三）已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供；

（四）需要向原中標人采購工程、貨物或者服務，否則將影響施工或者功能配套要求；

（五）國家規(guī)定的其他特殊情形。

再者，如采取單一來源采購形式采購，即將項目作為政府投資項目，應納入政府預算資金安排，根據(jù)《政府投資條例》中規(guī)定：

1、 第六條　政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。

2、 第二十二條　政府投資項目所需資金應當按照國家有關(guān)規(guī)定確保落實到位。政府投資項目不得由施工單位墊資建設。

3、 第五條　政府投資應當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應。

4、 國家加強對政府投資資金的預算約束。政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務籌措政府投資資金。

二、直接法律授權(quán)

1、法律依據(jù)

目前，關(guān)于PPP項目實施機構(gòu)，缺乏上位法法律、法規(guī)層面的明確界定，主要是相關(guān)部分規(guī)章及政策規(guī)范性文件，具體如下：

2、相關(guān)分析

（1）發(fā)改委的行政許可范圍

發(fā)改委行政許可范圍內(nèi)容包括行政許可項目范圍、法律依據(jù)、許可期限、許可程序、項目審批所需材料，項目申報單位應按照規(guī)定編制項目申請報告。發(fā)改委并無作為“授權(quán)主體”的行政許可。

（2）實施機構(gòu)的主體合法性

財政部〔2014〕113號和發(fā)改委〔2014〕2724號文件，法律位階屬于行政規(guī)范性文件，效力等級相同，但兩部委規(guī)定存在一定沖突，發(fā)改委2724號文件規(guī)定實施機構(gòu)不僅包括財政部113號文件所述“政府、職能部門、事業(yè)單位”，還包括行業(yè)運營公司及其他相關(guān)機構(gòu)。綜合六部委規(guī)章及財政、發(fā)改委規(guī)范分析，人民政府可作為授權(quán)機關(guān)，同時也可直接作為實施機構(gòu)；政府下屬職能機關(guān)、事業(yè)單位、國有公司等，如作實施機構(gòu)還需縣級以上人民政府授權(quán)。

（3）綜上所述，項目實施機構(gòu)應為具有行政許可權(quán)的政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位，國有公司作為實施機構(gòu)存在法律上的瑕疵。

（4）其他：根據(jù)《招標投標法實施條例》第三十四條規(guī)定，“ 與招標人存在利害關(guān)系可能影響招標公正性的法人、其他組織或者個人，不得參加投標。單位負責人為同一人或者存在控股、管理關(guān)系的不同單位，不得參加同一標段投標或者未劃分標段的同一招標項目投標。違反前兩款規(guī)定的，相關(guān)投標均無效。”需考慮未來中標單位的投標合法性。  

綜上，非本級地方政府全資國企作為社會投資人，仍建議采取公開招標方式獲取投資人資格。